為了讓更多人了解國外偏鄉交通發展的成功經驗與挑戰，我們特別推出「他山之石：國外偏鄉交通案例」系列文章，探討不同地區在交通發展上的策略與做法。這是系列的第一篇，我們將聚焦於歐盟的智慧村莊發展計畫及鄉村交通指引，深入了解其背景、政策設計與實施成果。未來還會陸續介紹其他國家的相關經驗，期望能為國內偏鄉交通的發展提供啟發與參考。
本文內容主要來自歐盟鄉村發展網絡（European Network for Rural Development, ENRD）1於2019年出版的《智慧村莊與鄉村交通》2手冊為主要編譯內容，作為歐盟智慧村莊與鄉村交通政策的入門介紹。
交通是基本自由，也是與外部連結獲取更多選擇的機會，工作、教育、服務、社會互動和基礎民生需求的可及都要透過交通。根據2021年統計，歐盟有38.9%人口居住在城市，其次是35.9%在城鎮和市郊，25.2%居住在鄉村區域3。儘管過去幾年，歐盟在可持續性交通發展項目上投注許多心力，但大多集中在城市區域，政策制定者對鄉村交通的關注仍遠遠不及城市的比重。無論是傳統交通服務如公車、火車，或是共享交通、替代方案，鄉村擁有的選擇都非常有限。
傳統觀念認為鄉村地區人人都有車，這並不完全正確。許多人受限於年齡、身體健康與經濟能力因素，缺乏駕駛能力或自己的交通工具，或者家戶只有一台車可使用，限制了其他家庭成員的交通自由，這不僅直接增加鄉村居民的生活
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1. 歐盟鄉村發展網絡 (European Network for Rural Development, ENRD) 由歐盟委員會農業和農村發展總司 (DG AGRI) 於2008年成立。為關注鄉村發展政策、計畫項目和執行如何發揮作用、改善現況的資訊交流中心，同時擴大接觸對歐洲鄉村發展有興趣、參與其中的行動者。ENRD透過知識的生產與分享，促進歐洲鄉村發展的資訊交流與合作，並支持歐盟成員國鄉村發展計畫的有效執行。ENRD現已併入歐盟共同農業政策網絡 (EU CAP Network)。
2. European Network for Rural Development, ENRD (2019) Smart Villages and rural mobility https://ec.europa.eu/enrd/news-events/news/smart-villages-and-rural-mobility_en.html (final access on October 21, 2024)
3. 歐盟的城鄉概念以三種類型的統計資料綜合產出定義與標準：(1) 網格類 grid typologies 每平方公里的人口統計資料；(2) 地方類 local typologies 以地方行政單位的統計數據為基礎，包含都市化程度和功能性區域；(3) 區域類 regional typologies 則是以領土單位統計 territorial units for statistics, NUTS 為資料，區分出1到3級區域數據，依序列出宏觀到較多細節的領土單位，以此區分出主要城市 predominantly urban regions、中間地區 intermediate regions 和主要農村地區 predominantly rural regions。來源參考eurostat Statistics Explained (2022) Urban-rural Europe – introduction,
https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Urban-rural_Europe_-_introduction (final access on 2024/10/23)
成本，也限制社會參與、經濟收入和貢獻。
歐盟共同農業政策（Common Agricultural Policy, CAP）為2023-27年設定的十個關鍵目標中，第八項是「打造充滿活力的鄉村地區」4。良好的交通網絡和基礎建設不僅回應在地居民的民生需求，也增加內外人員移動的機會，提升其他投資領域的價值，例如經濟、社會、旅遊或環境計畫，間接促進跨領域政策目標的提升。交通網路可能帶入外部遊客、客戶、員工通勤，甚至為地方商業組織提供可負擔的交通選項，例如解決農村生產季節的人力需求。這對減緩氣候變化也會有助益。
然而鄉村交通是高度複雜的議題，歐洲各國、區域和地方公私部門間的權責分配方式不同，難以單一行政管理層級、權責機構來評估其影響與價值。歐盟 SMARTA 計畫5公布的洞察報告亦指出，各國政府對於鄉村交通服務的投入仍有很大的改善空間，缺少明確的鄉村交通政策，尤其是具體的服務義務、目標與指標的制定、責任分配和行動者的角色等。
智慧村莊與交通發展潛能
在這樣的背景與挑戰之下，歐盟鄉村發展網絡（European Network for Rural Development, ENRD）2019年出版《智慧村莊與鄉村交通》手冊，彙整智慧村莊發展可持續性交通策略的建議、行動步驟和案例資料庫，提供公部門管理者、參與CAP和鄉村相關政策參與者作為指引工具手冊。
在智慧村莊的交通發展潛能上，ENRD提出這樣的願景：由一個地方機構調配管理各種符合在地需求的工具選項，包括共享交通6的協調、需求回應式服務
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4. European Commission (2019) Key policy objectives of the CAP 2023-27,
https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-2023-27/key-policy-objectives-cap-2023-27_en (final access on Oct/22/2024)
5. SMARTA 是一個由歐盟委員會移動與運輸總署 (DG MOVE) 資助的項目，專注於共享交通和公共運輸。2018年和2019年初，該項目對於歐洲各地良好的實踐進行了全面回顧，涵蓋了移動服務、鄉村政策和治理舉措等。更多資訊：https://ruralsharedmobility.eu/good-practices/
6.「共享交通」通常指的是傳統巴士提供的營運路線式公共交通之外的模式和服務。它含蓋了需求反應式交通 (DRT)、共乘計程車、共乘、汽車共享、社區或志願者計劃等。「共享交通服務」不僅包括交通本身，還包括配套服務，如旅客資訊、預訂、支付及營運管理等。（附圖）
DRT7、傳統公共交通路線、小型交通樞紐／轉乘點、由當地退休者或志願者支援服務，同時結合電動車和可再生能源發電的方案。
什麼是智慧村莊？歐盟在2017年提出智慧村莊（Smart Villages）8的概念，作為增強鄉村區域社會經濟紋理的領域工具（territorial tool），並期待透過實踐和分享知識，創新和數位化讓農業和鄉村區域現代化。這是特別為鄉村社區設計的方案，因為在地社區最理解該地面臨的挑戰，例如人口減少、基礎服務不足、經濟機會匱乏、能源危機、缺乏連接性等，並且能夠測試創新和智慧解決方案9。
2023-27年歐盟CAP進一步提出鄉村社區的支持框架，以及給予智慧村莊策略準備和執行的計畫資金。讓會員國有更多機會為智慧村莊提供積極的干預政策（interventions）和支持措施，包括透過LEADER10、以社區主導地方發展的合作計畫，以及投資基礎建設和服務。這些做法雖無法完全回應鄉村交通的根本問題，但ENRD認為，歐盟的支持政策可以聚集各層級的利害關係人共同討論需求與願景，以及有計畫的將經費投資在試驗性、小規模但重要的方案上，包含「最後一哩路」的服務，以捲動更多資源的投入。
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7. 需求反應式交通服務 (Demand Responsive Transportation, DRT)，根據交通部運輸研究所的說明，DRT 或DRTS (demand responsive transit services) 是指運輸業者按照使用者的需求進行規劃，利用彈性排班、預約搭乘或共乘等方式，以及行動通訊裝置與應用程式，所提供的運輸服務方式。其服務方式包含定線定班（固定班次且固定路線）、隨招隨停（行駛的沿途攔車即可上車）、彈性預約（可事先預約使用人數與時間），大部分的DRTS 採用多種服務方式並行的營運模式。
8. 面對鄉村未來價值的反思，鄉村不只是家園，也需要工作、基礎服務、對外連結、交通方案，2016年超過340位鄉村利害關係人在愛爾蘭共同發展歐盟鄉村未來願景，在「更好的鄉村生活 A Better Life in Rural Areas」為標題，提出寇克宣言2.0 (Cork Declaration 2.0)，對於鄉村的期待與啟發。其中包含呼籲政策對於克服城鄉數位落差應有更多投入，進一步在 2017年成為智慧村莊的政策推動方向。參考：European Commission (2019) EU action for smart villages https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/rural-development/supporting-smart-village-strategies_en (final access on 2024/10/23)
9. European Commission (2019) Supporting Smart Village strategies
https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/rural-development/supporting-smart-village-strategies_en (final access on October 22, 2024)
10. LEADER 是歐盟的鄉村政策，為法文 Liaison Entre Actions de Developpement de L'Economie Rurale 的縮寫，意為鄉村經濟發展行動連結 (Links Between Actions for Development of the Rural Economy)，起始於1990年代，為歐盟促進鄉村賦權、支持社區主導的地方發展政策。政策歷經不同階段的目標、支持對象和運作機制，但原則都強調由下而上、以在地為主的區域與合作夥伴、跨部門網絡、創新與合作。2017年提出的智慧村莊也是 LEADER 政策的一環。更多說明https://ec.europa.eu/enrd/leader-clld/leader-toolkit/leaderclld-explained_en.html
（註腳6附圖）「共享交通」通常指的是傳統巴士提供的營運路線式公共交通之外的模式和服務。它涵蓋了需求反應式交通（DRT）、共乘計程車、共乘、汽車共享、社區或志願者計畫等。「共享交通服務」不僅包括交通本身，還包括配套服務，如旅客資訊、預訂、支付及營運管理等。
評估工具與案例資料庫
過去二十年間，歐盟為地方交通規劃，開發與測試出多種評估工具。這本手冊作為入門指引，列出1990年代發展迄今的SAMPO、SAMPLUS、SUNRISE、FLIPPER、MINDSET 等評估方法，以及羅列不同類型鄉村交通服務案例SMARTA、Euromontana、LAST-MILE、MAMBA、HiReach、RuMobil 的網站資料庫。無論是由上而下或由下而上推動的計畫，乃至於以社區為基礎的解決方案，都可以找到相對案例，例如法國RezoPouce共享服務系統、在德國幾個區域執行的志願者社區交通服務Burgerbus。無論是何種模式，手冊仍強調地方行動者作為關鍵角色的重要性。
ENRD建議規劃者在發展策略之初，應先盤點現況，梳理整體地方脈絡，包括可用資源、潛在資源和尋找參考案例。儘管資通訊技術在二十年間有大幅度的跨越，但評估工具的使用與累積仍發揮極度重要的功能。不論使用何種工具，基本的方法都必須以結構化的方式與人交談，確保結果的可靠。特別是利害關係人的需求調查與分析，這包括終端使用者、經營者、公部門管理者，以及重要機構站點，例如聚落、商業單位、活動場所和醫療診所等，確保關鍵參與者的意見能如實反映在地方需求的優先排序。而良好的評估方法應包含量化（如運量、環境影響等）和質化指標（如用戶接受度、服務感知品質等），透過測量、訪談、焦點團體和調查的組合，以辨識出使用者的特徵和期待、服務發展潛力，作為後續規劃細節的制定基礎。
當規劃者面對多元且複雜的地方期待時，如何在眾多需求中排出先後順序？ ENRD提供三種討論方向：一、社會導向：優先考量最需要幫助的對象；二、功能導向：聚焦在提供在地公共運輸網絡的發展與可提供的數量；三、實際導向：專注於立竿見影的成效。舉例來說，若以改善社區對外連結為目標，應結合功能導向與實際導向，關注增加服務網絡的數量和快速可完成的成果，會讓策略更有效進行。但最終方案仍需與利害關係人協商、尋求共識，由社區共同決定需求的排列序位。
